代表民主主義では、選挙により代表者が選ばれ、為政者となる。だが、現実的には、彼らだけでは統治を行い得ない。そこで業務を代行するのが官僚である。つまり、為政者と官僚が統治者で、それ以外が被治者となり、原理的には、両者の「同一性」が求められる。もちろん、それはフィクションでしかない。